L’ONU n’est pas en forme, ses finances vont au plus mal depuis 2019 et l’horizon ne semble pas s’éclaircir, en raison de la crise du coronavirus. Comment expliquer que l’organisation planétaire ne parvienne pas à sortir de ses difficultés ? Éléments de réponse.
Ce 18 janvier, sept pays sur les 193 États membres, ont perdu leur droit de vote à l’Assemblée générale des Nations unies, en raison d’une dette trop importante à l’égard de l’organisation. L’Iran, frappé par des sanctions financières américaines, devrait débourser 16,2 millions de dollars ; le Niger, actuellement membre non permanent du Conseil de sécurité, 6 733 dollars ; la Libye 705 391 dollars, la Centrafrique 29 395 dollars, le Congo-Brazzaville 90 844 dollars, le Soudan du Sud 22 804 dollars et le Zimbabwe 81 770 dollars.
L’article 19 de la Charte des Nations unies prévoit en effet une suspension du droit de vote à l’Assemblée générale pour tout pays dont le montant des arriérés est égal ou supérieur à la contribution due par lui pour les deux années complètes écoulées.
Dans sa lettre envoyée au président de l’Assemblée générale Volkan Bozkir, le secrétaire général Antonio Guterres précise les montants qui, sans éponger leur dette totale, permettraient aux pays concernés de récupérer leur droit de vote en 2021. Trois autres pays tombent aussi sous le coup de l’article 19 de la Charte, mais leur dette étant due à des circonstances indépendantes de leur volonté, ils bénéficient d’une autorisation pour continuer à voter, précise Antonio Guterres. Il s’agit des Comores, de Sao Tomé-et-Principe et de la Somalie.
La mission du Niger à New York devait remettre un chèque de 6 733 dollars à l’ONU ce mardi. Une « erreur administrative », a assuré à notre correspondante à New York, Carrie Nooten, l’ambassadeur Abdou Abarry. Il a aussi confirmé que Niamey allait rapidement éponger ses arriérés – plus de 55 000 dollars. Pour autant, cette perte du droit de vote n’a eu aucune incidence, puisque aucun vote n’a eu lieu depuis à l’Assemblée générale. Et en aucun cas ce manquement n’impacte le droit de vote au Conseil de sécurité – auquel siège le Niger en ce moment.
« Une faute majeure de Guterres »
« Je comprends que l’ONU, pour survivre dans cet océan de problèmes, mène un combat financier, mais l’ONU peut survivre, et la déclaration de Guterres me semble être une faute politique absolument majeure, analyse Romuald Sciora, chercheur associé à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) et spécialiste des Nations unies. C’est même incroyable qu’il ait activé cet article de la charte. » Cette règle était en effet logique lors de la création de l’ONU en 1945, puisqu’y participaient essentiellement des pays « riches » et qu’il était impensable qu’un de ces États ne paient pas sa contribution, sinon par mauvaise volonté. Mais 76 ans plus tard, de nombreux pays « pauvres » font partie des 193 États membres. « C’est une faute majeure parce que l’ONU et le multilatéralisme sont en crise, poursuit le chercheur, les Nations unies ne sont plus considérées comme une plateforme politique, l’ONU n’a plus aucun rôle sur la scène internationale, le bilan de Guterres est pitoyable et tout cela fait que les États se tournent aujourd’hui vers des organisations régionales ou traitent de façon bilatérale avec d’autres États. Guterres, en utilisant l’article 19, ne fait que creuser la tombe de l’institution. »
En effet, la plupart des États qui ont été « punis » ce 18 janvier risquent, vu la crise internationale, de se dire qu’ils peuvent survivre sans les Nations unies. Ces « petits » pays en développement pourraient très bien se placer sur la scène internationale sans passer par l’ONU, ce qui représenterait des contributions financières en moins pour l’organisation internationale déjà mal en point. « L’ONU serait encore une fois négligée, mais là non pas par des grands États mais par des petits, analyse Romuald Sciora, ceux-là même qui faisaient que l’ONU pouvait encore avoir un impact politique sur la scène internationale. Tout cela est très dangereux pour la crédibilité de l’ONU. »
Un budget annuel de plus de trois milliards de dollars
Ce sont les États membres qui sont responsables de la santé financière des Nations unies. À la fin de l’année 2019, les arriérés ont atteint le record de 711 millions de dollars. « Nous allons étudier la suppression de plusieurs mesures d’austérité », avait alors promis Antonio Guterres. L’ONU avait ainsi gelé des embauches et réduit son train de vie. L’année 2019 s’était terminée avec un déficit de trésorerie de 320 millions de dollars. Cette année encore pourtant, les Nations unies subissent des difficultés financières et son déficit général est de plusieurs centaines de millions de dollars.
Le 31 décembre dernier, l’Assemblée générale a adopté un budget de 3 231 milliards de dollars pour financer le travail de l’organisation en 2021, contre les 3 074 millions de dollars accordés en 2020. « Nous avons travaillé ensemble pour construire un consensus et faire preuve de prudence et de flexibilité à un moment critique de l’histoire », a affirmé le président de l’Assemblée générale, Volkan Bozkir, lors de la dernière session plénière de l’année, pendant laquelle le budget a été adopté.
Le financement de l’ONU est loin d’être simple. C’est l’Assemblée générale qui négocie et approuve les financements de l’institution, révisés tous les trois ans. Selon l’article 17 de la charte du 26 juin 1945, les 193 pays membres ont l’obligation de contribuer au financement de l’organisation. Les dépenses obligatoires sont supportées par les États membres selon une répartition négociée, adoptée par l’Assemblée générale et révisée tous les trois ans. Le barème de contribution est fondé sur la capacité de paiement de chaque État membre ; plus un État est riche, plus il paie. Pour la période 2019-2021, la France est le 6e contributeur, avec une quote-part de 4,43% soit, en 2021, une contribution d’environ 128 millions de dollars. Les États-Unis sont les premiers contributeurs, suivis par la Chine, le Japon, l’Allemagne et le Royaume-Uni.
Le budget qui a été voté, dit « ordinaire », correspondant aux frais de fonctionnement liés au personnel ainsi qu’aux principaux organes tels que le Conseil de sécurité, le secrétariat général, etc.
Les opérations de maintien de la paix (OMP) ne font pas partie de ce budget. Chaque déploiement fait l’objet d’un budget spécifique, destiné à financer ses dépenses de personnel (troupes, personnels de police et personnels civils) et ses dépenses opérationnelles (fonctionnement et investissement). Ces budgets sont financés par des contributions obligatoires des États membres, selon une clef de répartition décidée par l’Assemblée générale et révisée tous les trois ans. Les membres permanents du Conseil de sécurité, dont la France, assument une part prépondérante de ce financement du fait de leur responsabilité particulière dans le maintien de la paix. Pour la période du 1er juillet 2020 au 30 juin 2021, le total des budgets des 12 opérations de maintien de la paix actives et des dépenses de soutien transversales s’élève à 6,7 milliards de dollars. La France contribue au financement de ces opérations à hauteur de 5,61%, soit 387 millions de dollars.
En dix ans, du fait de l’arrêt de certaines missions et de la réticence de chefs d’État comme Vladimir Poutine ou Donald Trump à participer à certaines OMP, le budget a baissé de plus de 17%.
À noter que les fonds et programmes de l’ONU (PNUD, UNICEF, etc.) de même que les institutions spécialisées de l’ONU disposent d’un budget propre : l’essentiel de leurs ressources provient de contributions volontaires versées par les États membres mais aussi par des particuliers.
Les difficiles années Trump
De manière générale, les « grands » États paient leur contribution. Sauf les États-Unis, et cela a un air de deux poids deux mesures. Les États-Unis, à la différence des petits États punis ce 18 janvier, font partie des « mauvais payeurs » depuis plusieurs décennies, mais le secrétaire général de l’ONU ne sort pas l’article 19 et nul ne leur a jamais retirer leur droit de vote. En 2006, pour contribuer au financement de l’ONU, c’est le milliardaire américain Ted Turner qui a fait un don d’un milliard de dollars pour contribuer à la perte du non-paiement des États-Unis.
Les États-Unis sont le premier contributeur financier à l’ONU. Ils paient 22% du budget annuel de fonctionnement et 25% du budget annuel des opérations de paix. Ils doivent normalement acquitter près de 28% de ce dernier budget, mais en vertu d’une décision du Congrès de 2017, ils ne versent plus que 25%. Ce sont ainsi près de 200 millions de dollars de dettes qui s’accumulent chaque année.
Durant son mandat, Donald Trump a bien fait savoir – ce que nombre d’ex-présidents américains ne montraient pas aussi clairement – qu’il n’aimait ni l’ONU ni le multilatéralisme. « L’avenir n’appartient pas aux mondialistes, l’avenir appartient aux patriotes », avait déclaré le président américain devant les chefs d’État réunis à New York pour l’Assemblée générale de l’ONU en 2019. Tout au long de son mandat, le 45e président des États-Unis n’a eu de cesse de vilipender et de défier l’organisation, que ce soit sur le climat, sur le nucléaire iranien ou encore sur la crise du Covid-19. Quant au budget 2021, l’administration Trump, tout comme le gouvernement israélien, a voté contre en décembre dernier, en raison de désaccords sur Israël et sur l’Iran. Les États-Unis refusent l’inscription dans le budget du financement d’un événement commémorant le 20e anniversaire de la conférence des Nations unies contre le racisme de 2001 à Durban, jugé anti-israélien.
Avec l’élection de Joe Biden, l’ONU espère renouer les liens avec Washington. « C’est une bonne nouvelle pour l’ONU et le système multilatéral, évidemment, explique Romuald Sciora. Si Trump était resté quatre ans de plus, on aurait vraiment pu voir les États-Unis quitter les Nations unies. Et Biden a fait un geste fort en nommant comme ambassadeur à l’ONU une professionnelle de la diplomatie et du multilatéralisme, Linda Thomas-Greenfield. Cette bonne nouvelle ne va pas dire que tout va changer. C’est une bonne nouvelle essentiellement sur le plan symbolique. »
Car même si l’ONU n’est plus un acteur politique majeur, l’organisation demeure essentielle à travers ses différentes agences humanitaires. Mais ces dernières sont mises à mal depuis la crise du Covid-19.
L’ONU à l’épreuve de la crise du Covid
Pour le secrétaire général de l’ONU, la pandémie de Covid-19 est la « crise la plus difficile à laquelle l’ONU ait été confrontée depuis la Seconde Guerre mondiale ». En effet, la pandémie de coronavirus et son corollaire une récession économique mondiale risque de mettre à genoux les États les plus pauvres. « Cette récession est véritablement une catastrophe pour l’ONU, pour ses agences humanitaires », note le chercheur de l’IRIS. Jusqu’à présent, le multilatéralisme n’a pas eu la ferveur des États qui se sont le plus souvent contentés de gérer la crise à leur niveau national. Les réticences et la perte de confiance en l’OMS n’augurent rien de positif. En 1948, l’organisation basée à Genève était financée à 100% par les États. Aujourd’hui, ils ne le font plus qu’à 20%.
La pandémie de Covid-19 aggrave les problèmes de trésorerie de l’ONU. L’institution doit prévoir des dépenses supplémentaires pour faire face aux conséquences du virus, avertit Tatiana Valovaya, directrice générale de l’Office des Nations unies à Genève, dans La Tribune de Genève.
Le soutien financier des États à l’ONU et à ses instances devra être à la hauteur du défi historique qui s’annonce quand la pandémie sera terminée. Face à cette crise, « il pourrait y avoir de la part de certains États membres une contribution supplémentaire, mais ça restera symbolique. Cette catastrophe sanitaire risque d’être un pas de plus en avant pour le déclin des Nations unies », conclut Romuald Sciora. (rfi)
